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誰為中國人養老？老齡化的現狀與問題


	2019-12-11

2019年11月下旬，中共中央、國務院正式印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》（以下簡稱《規劃》），將應對老齡化上升為國家戰略，《規劃》明確了應對人口老齡化的重要意義和目標任務，而且給出了詳實具體的應對措施，近期至2022年、中期至2035年、遠期展望至2050年，以此指導未來三十年應對人口老齡化的各項政策。

中國的老齡化已是伸手可見的趨勢，社會各界已經著手人口老齡化的討論和政策應對。全國層面有相應的人口、應對老齡的規劃、戰略，地方層面有上海的“9073”“五位一體”等實施層面的安排，教育部、全國哲學社會科學規劃辦等機構也一直在資助應對人口老齡化的課題研究，幫助決策機構更有效率地制定政策。此次，積極應對人口老齡化成為國家戰略，勢必進一步加快推動社會各界應對老齡化問題。

在討論如何應對老齡化之前，我們首先應當搞清楚如下問題：

1.中國的老齡化現狀，包括空間、年齡、城鄉分布等多個維度的結構特征；

2.中國養老體系的兩個最核心的內容存在的問題，即誰為養老出錢，誰為養老出力？

一波又一波的老齡高峰，人口流出地和農村老齡更嚴重

按1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》和1982年維也納老齡問題世界大會確定的標準，中國在2000年就已經到達老齡社會。2000年人口普查時，60歲、65歲及以上的人口分別占總人口10.46%和6.96%，這兩個數字在2010年人口普查時上升為13.26%和8.87%，并在2015年的1%人口抽樣調查中進一步上升至16.15%和10.47%。翟振武（2017）測算，中國老年人總數將在2025年超過3億人，2033年將達到4億人，老齡化程度比預想更為嚴重。

時間隊列上看，中國老齡人口不是勻速增加，而是一波又一波產生的。過去七十年，中國經歷了三個明顯的生育高峰。1949年后形成第一波嬰兒潮，這是第一個生育高峰；隨后出現三年饑荒，生育率驟降；20世紀60年代初，生育意愿恢復，這是第二個生育高峰，至70年代末計劃生育，生育率再次下降；80年代起，第一、第二個生育高峰出生的女性進入育齡，形成第三個生育高峰。目前中國正進入第四個生育高峰，即第三個生育高峰出生的女性進入育齡（參見圖1）。

中國最近十幾年老齡化速度加快，正是第一個生育高峰所致，在第二個生育高峰的人群完全進入老齡之前（2030年前后），中國的老齡化速度會持續保持高位。這部分人口規模巨大，也使得老齡人口從2億人增加到3億人所用的時間將會是最少的。

圖1：中國人口年齡結構動態。資料來源：筆者自制，歷年全國人口普查和1%人口抽樣調查。橙線以上為0-14周歲，紅色以下為60周歲及以上。

從老齡人口分布的空間結構上看，中國的老齡化呈現三個特征：

2000年前的城市化水平越高，老齡人口越高；

人口凈流出比重越高，老齡化程度越高；

農村的老齡化程度高于城市。

這三個特征是由城市化和人口遷移導致的。

首先，工業化與城市化最早的地區的老齡化相對嚴重，例如京津滬三個直轄市、東三省。這些地區在計劃經濟時期中的國有經濟占比高、歷史長，職工依賴于單位，也是執行計劃生育最徹底、最嚴格的地區，這進一步提升了老齡化的程度（參見圖2）。

圖2：城市化率與老齡化率的相關關系。資料來源：筆者自制，國家統計局2015年全國人口1%抽樣調查數據，2000年第五次全國人口普查數據，公安部全國2015年分省戶籍人口數據。縱軸為老齡化率，橫軸縱軸的單位均為%。

其次，人口流出地區的老齡化程度重于人口流入地區。最近二十年人口遷移成為中國人口的主要特征，流動的人口大多是年輕人，年輕人的流動自然會抑制流入地的老齡化程度，而提高流出地的老齡化程度，尤以安徽、重慶、四川等人口流出大省較為嚴重。同為人口流出大省的河南，則因為城市化率較低等原因使得老齡化比率低于全國（參見表1）。

再次，農村的老齡化程度高于城市，這同樣是由人口遷移的趨勢決定的。王桂新（2015）指出，人口城市化將首先直接加快農村人口的老齡化，城市化過程中省際人口遷移更加劇了中西部欠發達地區農村人口的老齡化。

2000年時，人口流動規模較小，農村與城市（及鎮）的60歲及以上老齡人口占比與總人口占比基本一致，甚至城市和鎮因為執行計劃生育更嚴格，老齡化程度更高一些。但隨后快速城市化的背后是農村的年輕人流入了城市，而受制于戶籍等制度，老年人無法隨子女進城，抬高了農村的老齡化程度。城市及鎮化率提升很快，但老齡人口并沒有同比增加，被留在了農村。從總量上看，2015年的農村、鎮和城市的60歲老年人占總人口的比重分別為18.47%、14.53%和14.2%，城市和鎮的老年人口同齡人的比重明顯低于農村（參見圖3）。

圖3：各省份的城市與農村老齡化率的對比（2015）。資料來源：筆者自制，國家統計局2015年全國人口1%抽樣調查數據，2000年第五次全國人口普查數據，公安部全國2015年分省戶籍人口數據。橫軸縱軸的單位均為%。紅色虛線為45%線，位于該線下的省份，其農村的老齡化率要高于城市。

表1：中國各省份分類型老年人口占比（2015年）。資料來源：國家統計局2015年全國人口1%抽樣調查數據，2000年第五次全國人口普查數據，公安部全國2015年分省戶籍人口數據。有底紋的單元格表示該單元數值大于全國平均數。紅色虛線框表示典型的工業化和城市化較早的省份，藍色虛線框表示典型的人口流動省份。

人口結構與人口在空間上分布的變化，深刻地影響了養老保障的格局。今天中國養老體系面臨的收支失衡的地區差異、城鄉差異、人群差異，其根本都是空間和代際之間的結構失衡導致的。

家庭解體、沒人養老，農村老人更是沒錢養老

養老說簡單也簡單，無非兩條：誰出錢，誰出力。

在傳統社會，這兩者是合一的，主要是家庭養老，子女出錢，子女出力。

但是，在過去的20年間，中國社會發生了很大的變化。

首先是家庭解體，經濟發展和城市化本身就會降低生育率，家庭規模本來就在變小，計劃生育加速了這個進程，部分地區實施了嚴格的一孩政策。傳統多子多福的觀念和養老保障沒有現實基礎。

其次，人口遷移造成家庭進一步解體，勞動力的自由流動和社會保障等基本公共服務的封閉性，導致父母無法從子女隨遷，三代同堂的傳統被打破，大量的老人無法和子女同住。

再次，政府主導的社會養老全面鋪開，以前只有體制內的人有養老金，高標準保障水平的城鎮職工和機關事業單位基本養老保險參保人從2002年的不到1.5億人，擴張到現在的4億人。很多城里人，已經接受養老不靠子女。

社會結構的變化影響了“誰出錢，誰出力”的結構。

第一，養老的籌資模式發生了變化，退休金在養老籌資中越來越重要。2000年全國60歲及以上的老人的生活來源中來自勞動收入、退休金和家庭其他成員的供養分別占總體的32.1%、20%和44.2%，到了2015年則變為23.47%、30.21%、36.68%。家庭養老占比明顯下降，其下降的份額由養老金替代。2015年，城市市區內的七成老年人靠退休金生活，只有不到兩成依賴家庭供養，靠勞動收入的更是只有6.29%（參見表2）。

表2：分城鄉類型老年人口收入來源（2015年）。資料來源：筆者計算，國家統計局2000年的全國人口普查數據，2015年的全國1%人口抽樣調查數據。

城市的老人還算好，有退休金的比例比較高；農村的老人沒有退休金（參見圖4），問題是農村的老人現在也沒有足夠的子女贍養他們�？考彝コ蓡T贍養的農村老人占比，僅從2000年49.7%降低至46.40%。未來的農村老人最多也只有兩個孩子，他們的孩子又大概率會遷移到城市定居，現行的醫保政策區域分割，無法跨區轉移或攜帶，他們中的大多數無法隨子女進城，他們的養老怎么辦？

圖4：分年齡的城市老人和農村老人的收入來源（2015）。資料來源：2015年的全國1%人口抽樣調查數據。本圖為比率的面積圖，左圖為城市老人，右圖為農村老人，橫軸為年齡。

第二，養老不僅僅是錢的問題，還有誰來提供養老服務的問題。家庭養老時代，子女多，主要靠子女照看陪伴。老人年齡越大，生活自理能力越差，就越需要人照看。王瓊使用2010年“中國城鄉老年人口狀況追蹤調查”的城市老年人數據發現，70歲以下的老年人對醫療保健和康復護理的需求沒有顯著差異，而75歲以上老年人對該類養老服務的需求明顯增加，主要是因為，隨著年齡增長，身體機能衰退的可能性也逐漸增加。

在中國，生活不能自理的老人占比，從2000年的15.05%降低至2.6%。粗略估算，2015年生活完全不能自理的老人高達577萬人。其中，盡管城鄉差距在縮小，但農村老人的完全不能自理的比重仍比城市高27%。

大家庭解體，尤其是強制的一孩政策，意味著每對年輕夫妻將面對至少四個老人的養老需求，顯然他們是照顧不過來的。即使城市里的老人擁有足夠的退休金以及財產（以房地產為主）負擔自己的老年生活支出，但他們的照看就沒辦法靠子女了。

根據普查數據，在有65歲及以上老人的家庭戶中，2000年以來，老人與勞動年齡的家庭成員合居的比重從2000年的74.95%持續降低到2015年的64.69%，一個老人或老夫妻獨居的比重則持續上升，由于計劃生育和城鎮雙職工家庭的興起，年輕夫妻需要老人照看孩子，因此城市和鎮的寡居老人比重在2015年略有降低，但老人獨居的趨勢未改（參見表3）。

表3：含老年人的戶口情況。資料來源：筆者計算，國家統計局2000年和2010年的全國人口普查數據，2015年的全國1%人口抽樣調查數據。

簡短的結語

積極應對人口老齡化成為國家戰略，是一個可喜的信號。中國當前的養老體系面臨的問題，絕不是簡單地把廣東的養老金統籌給東北使用、延遲退休、國有股劃轉社保那么簡單，我們需要應對非常復雜的現實，有生育高峰帶來的脈沖式的老齡人口增加，有人口遷移導致的區域間養老金繳納與支付的錯配，有戶籍制度帶來的農村老齡人口無法隨遷、無人照料，有社會養老擴張與年輕人生育不足的代際沖突。

中國式養老危機的化解，必須將問題置入中國的大環境：高比例的人口遷移，巨大的城鄉差異、高水平社會保險無法全覆蓋、社會保障投入分配不均衡、政府長期主導養老服務供給的制度慣性。筆者希望，在《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》的引領下，能高屋建瓴地審視養老體系存在的問題并提出恰當的化解辦法。

來源：澎湃新聞（作者聶日明為上海金融與法律研究院研究員）

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